Responsabilità ambientale: il proprietario incolpevole del fondo inquinato non risponde dei danni

Con la sentenza n. 3077 emessa il 1° febbraio 2023, le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione hanno chiarito i contorni della responsabilità ambientale in applicazione del principio comunitario ‘chi inquina paga’, stabilendo che il proprietario o gestore di un sito inquinato, che non abbia causato direttamente l'inquinamento, non è obbligato ad eseguire le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica.
Questo perché tali misure, altrimenti definite ‘m.i.s.e.’, hanno lo scopo di ripristinare un danno già causato, e non sono assimilabili alle misure preventive richieste al proprietario per contrastare eventi rappresentanti una minaccia imminente per la salute o l'ambiente.
Inoltre, al proprietario non colpevole non si applicano i criteri di responsabilità previsti dagli articoli 2050 e 2051 del Codice Civile, poiché la normativa ambientale ha carattere speciale rispetto a tali disposizioni civili.
L'obbligo di adottare misure per affrontare la situazione di inquinamento rimane pertanto unicamente a carico di chi ne sia responsabile dell'inquinamento, in base al principio ‘chi inquina paga’ espresso dalla Direttiva 2004/35/CE, a titolo di dolo o colpa, e non può essere imposto al proprietario incolpevole.

Il Contrasto Normativo

Gli Ermellini hanno infatti avvertito la necessità di chiarire se l'interpretazione della normativa italiana, in seguito all'armonizzazione con la citata Direttiva 2004/35/CE, giustifichi automaticamente la responsabilità del proprietario di un'area inquinata.
Il confronto è stato basato sulla giurisprudenza civile e amministrativa, che, nell’ordinamento nazionale, spesso ha escluso automaticamente la responsabilità del proprietario, a meno che non fosse dimostrato il suo coinvolgimento nella causazione del danno ambientale.
L'attuale assetto normativo, ottenuto attraverso l'armonizzazione legislativa e la giurisprudenza comunitaria sul principio ‘chi inquina paga’, ha arricchito la disciplina domestica con interventi specifici.

Nella causa giudicata con la predetta sentenza, il Procuratore Generale aveva richiesto una ridefinizione dell'ambito di compatibilità delle misure di messa in sicurezza di emergenza (m.i.s.e.), tali da considerarle come misure preventive o precauzionali.
In tal modo, queste dovrebbero essere applicate immediatamente anche al proprietario non colpevole, contribuendo così a prevenire il danno ambientale.
Questa prospettiva risulta coerente col riconoscimento costituzionale dell'ambiente come valore tutelato dal novellato articolo 41.

Secondo questa interpretazione, le norme che coinvolgono il proprietario dovrebbero essere reinterpretate come un dovere di comunicare all'autorità competente il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione e come partecipazione piena all'intero processo di intervento preventivo.

La Soluzione

Le Sezioni Unite hanno però sottolineato che il Decreto Legislativo n. 152 del 2006, nel recepire la Direttiva 2004/35/CE, costituisce una legge speciale che regola la responsabilità per danni ambientali rispetto ai criteri oggettivi stabiliti dal Codice Civile.
In particolare, l'articolo 298-bis, stabilendo un principio generale, si riferisce alla nozione di attività e rimanda al sistema di prevenzione e ripristino ambientale.
Questo implica un'analisi degli adempimenti che potrebbero gravare sul proprietario incolpevole, focalizzandosi sulla connessione tra l'operatore e l'iniziativa economica sull'area, diversamente dall'interpretazione che considera solo la portata sostanziale di una misura di intervento.

Le Sezioni Unite, in sintonia con questa prospettiva, hanno evidenziato la necessità di non despecializzare le diverse fattispecie del Codice Ambientale.
Questo approccio evita che una reinterpretazione oggettiva delle misure per affrontare il danno ambientale minacci o svuoti la responsabilità incolpevole, mantenendo la correlazione tra azione contaminante e riparazione, secondo il principio ‘solo chi inquina paga’.

Infine, quanto alla compatibilità costituzionale del sistema vigente di distribuzione della responsabilità ambientale, incentrato sulla riparazione e sull'intervento pubblico sostitutivo in assenza di individuazione del responsabile, la Suprema Corte lo ha ritenuto non irragionevole, in considerazione della riserva di legge posta a disciplinare i limiti dell'iniziativa economica.
Ciò si rivela non solo coerente con il principio del giusto processo e della certezza del diritto, ma contribuisce anche alla prevedibilità delle decisioni amministrative e giudiziarie.

Pertanto, la richiesta di misure di messa in sicurezza di emergenza (m.i.s.e.) a carico di un soggetto estraneo al nesso causale con l'inquinamento è stata giudicata erronea, considerando anche l'assenza di una ricerca comprovata del responsabile dell'inquinamento, onere, quest’ultimo, incombente sull’amministrazione stessa.